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【新闻】贵州湄潭增人不增地减人不减地透骨消

发布时间:2020-10-19 05:26:14 阅读: 来源:硅酸铝厂家

贵州湄潭:增人不增地减人不减地

原题:增人不增地,减人不减地

贵州湄潭土地制度改革成效调查

为了完善农村土地制度,中央政府于1987年设立农村改革试验区,并确立贵州省湄潭县作为国家试验区,重点试点“增人不增地、减人不减地”的土地制度。事实上,理论界和政界关于这一制度的效力、合理性与可持续性,一直存在质疑和争论。

备受关注的是,“增人不增地、减人不减地”的土地制度在贵州湄潭已经实行了27年。到2011年,湄潭县新增人口达12万左右,这些未分地人口约占全县总人口的25%。在有如此多新增人口的情况下,“增人不增地、减人不减地”制度是如何坚持下来的?新制度下的人地关系矛盾是如何调整与化解的?中国经济时报记者日前就此进行了调查走访。

湄潭试验

位于西南部的贵州省,属于典型的高原山地地貌,其国土面积的92.5%为山地和丘陵,有“八山一水一分田”之说。由于农村的普遍贫困,贵州省成为中国最早实行包产到户的省份之一。在实行包产到户改革的1979年,全省农民人均年分配收入仅46元,比全国农民人均分配收入水平低45%。到1980年末,全省98%的生产队选择了各种形式的生产责任制,其中实行“包产到户”的占70%以上。

湄潭县位于贵州省东北部,属于典型的传统农区,且多山地丘陵。农村长期处于贫困状态,1979年,全县农民人均收入仅57元,比该年全省平均水平高23%,其社会经济发展水平在全省处于中上水平。

据湄潭县农村改革试验区办公室主任袁海生介绍,从1980年开始实行家庭承包责任制,到1984年在全县普遍化。新制度的推行,激发了农民生产积极性,带来农业产出大幅提高。粮食单产由1958年—1979年期间0.6%的年增长率提高到1980年—1984年期间的8.1%,粮食总产年增长率也由0.7%提高到4.8%,农业总产值年均增长率从1.1%上升到8.1%。

但是,“包干到户”推行的是以集体成员平等均分为原则,新增人口和劳动力要求重新调整和分配土地的压力在这一制度实施之初就显现出来。

“1980年到1984年,湄潭每年平均有2235人、6052个劳动力和2515个家庭要求重新分配土地。”袁海生说。

对此,贵州省委政研室主任罗凌在接受本报记者采访时表示,湄潭县在1980年实行“包产到户”时大多数生产队留有部分“机动田”,一般占耕地的5%—10%,“但是,这些远远不能满足新增人口和劳动力重新调整土地的需求。”

罗凌告诉记者,由于新增人口与劳动力带来的压力,湄潭县各村于1984年普遍进行了土地调整,采取“调粮不动地,供粮不包田”的办法,由此牵涉到约90%的农户。但是,在重新调整短短3年后,到1987年时,全县又有6%的农户强烈要求重新调整土地。

土地不断地再调整,在当时就显现出一系列不良后果,据经济学家、北京大学国家发展研究院院长周其仁的分析,首当其冲的是影响农民对土地承包的预期。因人口增长导致每隔几年一次的土地调整,使农民无法真正获得稳定的土地承包权,影响农民对土地投资收益的预期,进而导致土地生产率下降。

其次,土地越来越细碎化。1980年,湄潭每个农户拥有的耕地平均为7.28亩,平均每块土地的面积为0.73亩。到了1987年,每个农户拥有的耕地下降为5.87亩,平均每块土地的面积也下降为0.59亩。据对新石乡的调查,其户均耕地15块,最大的2亩,最小的不足1厘。

再次,调地成本高。每次调整土地都得重新核查人口、土地和地块,并要找到集体成员大多数都可以接受的办法,如平分、抓阄或动账不动地等来重新分配土地,给村干部带来很大的工作量,给大多数农户也带来麻烦,调地成本很高。

为了解决包产到户后出现的新问题,1987年中共中央和国务院决定设立农村改革试验区。同年4月,贵州省获准在湄潭县进行土地制度试验,重点探索“增人不增地、减人不减地”的制度安排。经过调查研究—方案设计—专家论证—立项报批—点上试验—面上推广—监测评估—系统总结等程序,有计划、有步骤地开始试验工作。

据周其仁等的报告,当地最后形成如下制度试验与实施安排:(1)确定土地“村”本位的集体所有制(排除了乡镇和村民小组的土地所有权),明确村是土地发包单位,由村集体经济合作组织行使土地所有权权能;(2)由村与农户签订土地承包合约,农户在承包期内享有依合约规定的土地占有、使用、收益和处分土地的权利;(3)在农地合约中,规定了开发土地承包费;对农转非、弃耕撂荒、孤寡去世和抗交农业税、粮食定购任务的农户,收回其承包地并进行招标发包;(4)不再因为人口的变动而重新分配调整土地,保持家庭承包制的长期稳定。

为了解决人地关系固定以后,无地人口和劳动力的就业问题,湄潭县决定向宜林荒山要出路。袁海生告诉记者,当时湄潭宜林荒山有85万亩,为耕地的1.3倍;此外还有74万亩的牧地,其利用率仅为16.5%。每开发1万亩荒山,可容纳5000名劳动力就业,全县宜茶、宜桑的荒地大约10万亩左右,至少可以提供5万个就业机会。

据记者了解,进入21世纪后,湄潭工业化和城镇化进程明显加快。随着农村劳动力的大量转移,土地虽有流转,但因流转机制不健全,农地流转不畅,土地利用率有待提高。

为此,湄潭专门出台了《湄潭县农村土地承包经营权流转实施办法(试行)》,允许不属于本村的任何个人、企业、经济组织可以参与土地流转;允许规范流入农地50—100亩、101—200亩、200亩以上,经营农业产业5年以上的,县政府分别一次性给予每亩30元、40元、50元的补助;允许凡适度规模流转农村土地承包经营权5年以上,符合县产业发展规划的,按流入面积的1%以内比例,安排农业设施用地。

2000年4月,全县从县、乡镇到村搭建了农村土地流转工作领导机构,在镇级建立了土地流转服务中心,村级建立了土地流转服务站;2009年,湄潭按照“坚持土地集体所有权,搞活土地使用权,强化土地管理权,提高土地利用率和产出率”的总体思路进一步深化农地制度改革。重点推进“土地流转程序规范化,土地流转面适度规模化,土地资源配置市场化,农村土地权能资本化”。

2010年,湄潭正式出台《湄潭县农村土地承包经营权流转实施办法》,在黄家坝镇成立了全县第一家土地流转中心,通过搭建信息平台,收集储备意向流转土地农户的土地信息,建立流转土地台账,与有意向流转土地的公司、专业合作社衔接,充当公司与农户的中介。

“到2011年年底,全县以转包、转让、出租、入股、互换等形式进行流转的耕地面积达12.6万亩,占法定耕地面积(48万亩)的26.3%。”袁海生介绍说。

调研“样本”

如何处理人口变动与土地承包的关系,一直是困扰中国农村基本经营制度的重大难题。始于上个世纪80年代初的农村家庭联产承包责任制变革,极大地调动了农户的生产积极性,为农业发展和农村社会稳定提供了制度基础。

但是,由农村集体人口变动带来的每隔几年不得不重新调整承包地的做法,不仅导致农民缺乏稳定的土地投资预期、土地细碎化越来越严重、土地生产率下降,而且带来调地成本提高,给农民和干部带来麻烦,也不利于控制人口增长。

对此,曾长期跟踪研究湄潭试验的中国社科院人口研究所副研究员邵夏珍在接受中国经济时报记者采访时表示,为了研究“增人不增地、减人不减地”土地制度安排的影响,除了从1987年开始一直追踪该制度的变化外,她还分别于1999年和2011年先后二次进行实地调查。最新的这次入户调查为500农户,分别位于抄乐乡的落花屯村和黄家坝镇的沙坝村。

据邵夏珍介绍,抄乐乡是一个传统农业乡,距县城约17公里,所辖区域面积为96余平方公里,其中水田面积11010亩,旱地9765亩。抄乐乡的落花屯村2010年有农户1372户,4867人,劳动力2590人。自1987年实行“增人不增地、减人不减地”的土地制度以来,全村有2051人和1341个劳动力没有分到过土地,分别占总人口和总劳动力的42%和52%,分别高于全乡16个百分点和24个百分点。全村一共有2912亩耕地,人均收入为3520元。

与抄乐乡相比,黄家坝镇的自然和经济条件较好,距湄潭县城约8公里,素有“小江南”之称,为湄潭南部重镇,也是贵州百强乡镇之一。该镇总面积186多平方公里,辖13个行政村,121个村民组,13007户,49422人。黄家坝镇的沙坝村2010年的总户数为1021户,3880人,该村的无地人口2312人,占总人口的60%,无地劳动力为410人,占总劳动力的18%。该村一共有3172亩耕地,人均收入达4800元。

“事实上,‘增人不增地、减人不减地’的实施对土地集体所有制下的农村人地关系产生了重大影响。因为,新增人口的再分地资格被取消,人均分地制度必然被打破,也必然带来农户之间由于家庭人口增减不同而带来对土地资源占有的不同,进而引发农村人地关系的重大变化。”邵夏珍对记者说。

邵夏珍告诉记者,实行“增人不增地、减人不减地”后,户均占有耕地出现不均。对500农户入户调查的数据显示,有无地人口农户的人均耕地为0.69亩、1亩以下的占84%;没有无地人口的农户人均耕地为1.53亩、1亩以上的占66%。

“土地占有的差异促进了土地流转。”邵夏珍表示,根据她所在的课题组调查,在500农户中,有64户发生过土地流转,占被调查总户数的13%,高于全国8%的平均水平。

“在土地流转户中,52户为有无地人口户。没有无地人口户由于人均耕地较多,是主要的土地出租户,他们比有无地人口户多一笔租金收入,目前当地土地流转价格一般为每亩每年200—400元,没有无地人口户的土地租金收入比有无地人口的农户人均高出27元。”邵夏珍说。

“增人不增地、减人不减地”与结构转型

“增人不增地、减人不减地”除了影响土地占有、分配与土地市场的发展外,它还与人口与劳动力的流动互为因果,不再分配土地,倒逼新增人口和劳动力出外谋生路,而人口和劳动力的外出,也缓解了人口对土地的压力,降低新增人口对“增人不增地、减人不减地”制度的冲击。

对此,邵夏珍解释称,首当其冲的是,人口增长放慢缓解人地矛盾。上世纪90年代以来,农村净增人口减少,迁出人口增加,长期困扰农村发展的人地压力问题有所缓解。其中,落花屯村的减少人口中,人口迁出占比上升;沙坝村由于毗邻城区,迁出人口没有落花屯村多,但该村面临人口不断老龄化,死亡人口占比上升。

据调研数据显示,由于人口净减少及迁出人口增加,落花屯村人均耕地从1988年的0.81亩变为1998年的0.67亩,到2011年时回升到0.70亩;沙坝村的人口增长放缓和死亡人口增加,减缓了人均耕地减少速度,从1988年的1.17亩变为1998年的0.93亩,到2011年时为0.86亩。

此外,邵夏珍还告诉记者,由于“增人不增地、减人不减地”的实施,加速了农村劳动力的非农化。1988年至2010年,落花屯村被调查户非农就业劳动力增加116人,外出打工增加71人;沙坝村被调查户非农就业劳动力增加74人,外出打工增加113人。农户数据表明,有无地人口户的外出劳动力明显高于无无地人口户,落花屯村前者比后者高出7个百分点,沙坝村前者比后者高49个百分点。

由于劳动力的非农化,土地收入对农民收入的影响程度降低,尤其是无地人口土地收入的减少得以从非农收入的增加中得到弥补。2010年,落花屯村农业收入占39%、非农收入占44%;沙坝村农业收入占20%、非农收入占56%。500农户入户调查数据表明,有无地人口户的人均农业收入比没有无地人口户低329元,但其人均非农业收入比没有无地人口户高出了804元。

“由此可见,实施‘增人不增地、减人不减地’制度以来,尽管两村无地劳动力增加数量较大,但增加劳动力大部分流向了非农业,且越来越多的人选择外出打工。这一制度加速了农村劳动力向非农产业和城镇的转移,同时,农村劳动力的外出和非农化也为‘增人不增地、减人不减地’制度的实施提供了支持。”邵夏珍对本报记者说。

农民对土地制度的需求与意愿

邵夏珍称,在从事此调查时,虽然“增人不增地、减人不减地”的土地制度在湄潭实施了27年,没有带来太大的问题,但是农民对土地制度的需求与意愿情况还是值得关注的。

1.在调查农民对“增人不增地,减人不减地”土地制度的满意程度时(见表2),结果显示沙坝村不满意的农户有78户,落花屯村有114户,分别占被调查户的32.4%和46%。当问到他们“如果不满意,主要原因是什么”时,他们主要认为是“新增人口无地不公平”。

当问他们“您认为目前的‘增人不增地,减人不减地’主要存在哪些问题”时(见表3),土地不能调整成为最主要问题之一。

2.农民对土地“成员权”的看法。

两村被调查农户中,65%的人认为“村集体土地”应该归“自然村”比较合适,只有34%的人认为归“行政村”好一些。

72%的人认为“参与土地分配的村民”应该是“第一次实行承包制的村民”;24%的人认为应该是最后一次调整土地的“村民”。

对于“参与土地分配的村民应该包括哪些人”这一问题,有76%的人认为应该指“有本村户口并在村里居住或者工作的人”;有29%的人认为应该包括那些“无村户口后来嫁入或迁入本村的人”。

93%的人同意“按人口”进行土地分配而不是按“农户”;对于“外出劳动力”、“村里入赘或嫁入人口”和“村里新出生的孩子”,分别有93%、89%和90%的人认为他们应该享受土地分配资格。

对于村里已去世的村民其土地应该如何处置这一问题,54%的人觉得应“交回村里重新分配”;41%人同意“由家人继承”。

3.农民对调地的看法与意愿。

对于越来越多的“调地”和“土地征用”情况,农民们会怎样对待?有74%的村民表示,“如果政府要将承包地征为国家用地”,他们到时会“争取多些补偿”,8%的人会“随大流”。

当问“如果土地被征用,您希望用哪种方式进行补偿”时,有36%的人希望“按照土地的未来用途补”;有30%的人同意“按照政府有关规定补”;32%的人希望“按照土地的市场价补”。

对于“宅基地是否应该买卖”这一问题,有64%的人认为“应该”;27%的人不同意,8%的人表示“不清楚”;有59%的人同意“用宅基地换公寓房”;11%的不同意,31%的“说不清”。

当问“您赞成农村集体建设用地进入市场进行出售、转让、交换吗?”,有56%的村民表示“同意”,22%“不同意”,22%“说不清”。

对于未来是否赞成“土地股份制”的做法,有47%的人“很赞成”,23%的“比较赞成”,14%的人认为“一般”,8%的人“不太赞成”。

当问到“在什么情况下您觉得可以放弃承包地”时,53%的人认为“能有长期稳定的社会保障”,42%的人希望“能够满足未来生活之需要”,22%的人希望“有长期的工作和收入”。

“农民的社保应该怎么解决比较好?”54%的村民赞成“由政府和集体负责大头,个人负责小头”;38%的人表示“最好由政府和集体来解决”;4%的人同意“用土地换社保”。

对于落实农村土地承包关系长久不变的政策建议,邵夏珍认为,第一,深化以成员权为基础的集体所有制改革。湄潭土地制度试验的最重要成果是证明:只要完善相关配套制度,“增人不增地、减人不减地”是可以坚持下去的,是落实中央提出的“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”的一项基础性制度安排。

第二,促进农民在城镇落地。湄潭实施“增人不增地、减人不减地”产生了大量无地人口,但没有出现由土地分配带来的社会问题,关键在于农村劳动力的非农化提高了农民的非农收入。长久不变的政策能否长期坚持,农民的城镇化是前提。

目前的城镇化政策只吸纳农民就业,农民无法在城镇落地,不仅造成农业劳动者老龄化和妇女化,而且对“增人不增地、减人不减地”政策的执行带来挑战。落花屯村和沙坝村的外出劳动力60%以上在20—40岁之间,且2000年以后出去打工的人明显增多,他们正好是1988年以后新出生而没有分地资格的一代人,解决好农村溢出人口在城镇的落地、落户,既是落实长久不变的关键,也是增加务农劳动者收入、提高农业劳动生产率的根本。

第三,建立无地人口社会安全网。长期以来,土地是农民收入的主要来源和生存保障。农村社保和养老制度的建立,是缓解“增人不增地、减人不减地”后无地人口生计问题的重要保障。

“到2010年年底,农村社会养老保险综合覆盖率达到95%以上,被征地农民和无地农民社会保障制度已经出台,为化解‘增人不增地、减人不减地’带来的社会问题提供了制度基础。因此,完善农村社保和养老保险制度,建立无地人口社会安全网,是落实长久不变的重要配套制度。”邵夏珍表示。

中国乡村发现网转发自:《中国经济时报》2015年08月24日

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